中国于 2022 年与所罗门群岛达成安全协议成为当年联邦选举的一个议题,并强化了当时政府已将目光从太平洋移开的看法。这种观点并不完全公平。人们认为,被中国取代成为其邻国首选的安全和发展援助伙伴不符合澳大利亚的利益,这种看法并不新鲜。例如,在 2018-2019 年,这种看法已经导致珊瑚海光缆系统通过光缆连接巴布亚新几内亚和所罗门群岛与澳大利亚,而中国还来不及提供这种关键的网络基础设施。《法勒皮利联盟条约》中重要的交换条件是第 4(4) 条要求:
图瓦卢应与澳大利亚共同商定与任何其他国家或实体在安全和防务相关事务上建立的任何伙伴关系、安排或合作。此类事务包括但不限于国防、警务、边境保护、网络安全和关键基础设施,包括港口、电信和能源基础设施。
从表面上看,这赋予了澳大利亚在图瓦卢外交关系的广泛问题上潜在的否决权。所涵盖的问题清单也强烈反映了澳大利亚当前的安全优先事项。同样值得注意的是,这不是政治联盟意义上的“联盟条约”:其简短的文本主要限于气候变化、人口流动和安全问题。
该条约也是国际气候变化法律实践的重大发展。首先,第 2(1) 条和第 4 条规定并 马来西亚 WhatsApp 号码 提供了应对气候变化对“稳定、安全、繁荣和复原力”造成的共同风险的补救措施,确认了安理会先前对这一问题的框架。其次,第 2(2)(a) 条强调“图瓦卢人民希望尽可能继续居住在其领土上,以及图瓦卢与土地和海洋的深厚祖先联系”的重要性。图瓦卢长期以来的政策的延续在第 2(3) 条中得到具体体现,该条要求双方“帮助图瓦卢公民安全有尊严地留在自己的家中,包括通过区域和国际论坛向其他国家宣传图瓦卢的适应利益”。除了对澳大利亚具有约束力之外,这还表明,受海平面上升影响的国家仍然缺乏对海平面上升“解决方案”的兴趣,这些解决方案设想加入或与更大的实体合并。
第三,也是我们认为最激进的一点,第 2(b) 条对图瓦卢生存韧性的无限承诺代表了任何国家首次有约束力地拒绝认为可居住土地是国家延续的必要条件这一观点。至少,如果图瓦卢变得完全不适合居住,其国家地位将相对于澳大利亚得到保障,形成罗文·尼科尔森 (Rowan Nicholson) 所说的“情境中的国家”。值得注意的是,这让人们对怀疑论者的论点产生了怀疑,他们声称,处于澳大利亚地位的国家可能会拒绝接受气候难民,因为尽管海平面上升,国家延续性在法律上得到保证。
然而,从全球背景来看,《法莱皮利联盟条约》第 2(b) 条的影响可能更大。同样在 2023 年 11 月 9 日,太平洋岛屿论坛 (PIF) 发表了《2023 年关于气候变化引起海平面上升的情况下国家地位的延续和人员保护的宣言》。该宣言第 12 段申明“国际法支持国家地位延续的推定,并不考虑其在气候变化引起海平面上升的情况下的消亡”,而第 13 段则宣称“尽管受到气候变化引起海平面上升的影响,太平洋岛屿论坛成员国的国家地位和主权将继续存在,其固有的权利和义务也将得到维护”。与今年 9 月的声明“美国认为,人为气候变化导致的海平面上升不应导致任何国家失去国家地位或其在联合国……或其他国际组织的成员资格”相比,一种可识别的模式开始显现。即使那些声称国际法目前没有为“沉没国家”的生存延续提供保障的人(尽管我们有充分的理由拒绝这种“严厉”的怀疑态度)也必须承认,潮流正在发生变化。如果有更多国家采取 2023 年 PIF 宣言和法莱皮利联盟条约的立场,我们将越来越难以否认,无论曾经的情况如何,当代国际法为图瓦卢等国家的生存复原力提供了保障,尽管存在人为造成的气候变化。